دكتر مهدي رهبري  

بررسي موانع توسعه­ي سياسي در ايران بين سال­هاي 1342 تا 1357

پژوهش نامه ی حقوق و علوم سیاسی دانشگاه مازندران، بهار و تابستان۱۳۸۸

دكتر مهدي رهبري

چكيده

با توجه به نظر هانتينگتون مبني بر لزوم احراز شرايط ويژه براي حركت به سمت توسعه­ی سیاسی، می­توان گفت کشور ایران از لحاظ توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي بين سال­هاي 1342 تا 1357 در سطحی قرار داشت که مستعد حركت به سمت توسعه­ي سياسي بود، اما در اين راه موانعي وجود داشت كه باعث جلوگيري از اين حركت گردید. هانتينگتون معتقد است كه در كشورهاي نفت ­خيز مانند ايران درآمد حاصل از نفت و افزايش قدرت بوروكراسي به عنوان موانعي در اين راه عمل مي­كنند. اين مقاله درصدد است چگونگي عملكرد اين دو عامل را به عنوان بخشي از موانع توسعه­ي سياسي بین سال­های 1342 تا 1357 در ايران بررسي نمايد.

 كليدواژه ها

 توسعه­ي سياسي، درآمدهاي نفتي، بوروكراسي، نظامی­گری، توسعه­ی اقتدارگرایانه

 مقدمه

    حركت به سمت توسعه­ی سیاسی­ همواره نيازمند پيش­زمينه­هايي است كه بعد از محقق شدن آن­ها در هر جامعه­اي انتظار مي­رود كه جامعه­ی مذکور به سمت آن حركت كند. از جمله اين پيش شرط ­ها، توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي است كه در رشد درآمد سرانه، پيدايش بورژوازي، رشد ميزان درآمد ملي، آموزش همگاني، رشد سطح بهداشت، رشد طبقه­ي متوسط و ... تجلي مي يابند.   

    يكي از كشورهايي كه در مقطعي خاص داراي اين پيش­شرط­ها شد، كشور ايران بود. از دوره­ي رضاشاه به بعد برخي تغييرات در ايران به وجود آمد كه مي­توانست ايران را به سمت توسعه­ي سياسي رهنمون سازد. اين تغييرات به خصوص از سال 1342 به بعد آهنگ شتاباني به خود گرفت. با نگاهي اجمالي به وضعيت اقتصادي، اجتماعي ايران بين سال هاي 1342 تا 1357 درمي­يابيم كه شاخص­هاي اقتصادي و اجتماعي نشان دهنده­ي رشد سريع اين دو حوزه بين سال­هاي 1342 تا 1357 مي­باشند. در اين دوره، در زمينه­هاي مختلف شاهد تغييرات چشمگيری هستيم، به گونه­اي كه رشد سالانه­ي توليد ناخالص ملي در سال هاي 1349-1341 به هشت درصد، در سال 1351 به چهارده درصد و در سال 1352 به سي در صد رسيد. در حالي كه درآمد ملي كشور در سال 1338، 261 ميليارد ريال بود، در سال 1352 به 1537 ميليارد ريال و در سال 1356 به 1936 ميليارد ريال رسيد. درآمد سرانه كه به قيمت­هاي جاري در سال 1338، 12000 ريال بود، در سال 1352 به 51000 ريال و در سال 1356 به 136000 ريال ­رسيد. همچنين توليد ناخالص ملي در سال 1338، 295 ميليارد ريال و در سال 1352، 1740 ميليارد ريال بود كه در سال 1356 به 5229 ميليارد ريال ­بالغ گردید.(آبراهاميان،1383: 525)

    ارزش كل توليد صنعتي از8/57 ميليارد ريال در سال 1341 به تقريباً 12 برابر يعني 3/683 ميليارد ريال در سال 1356 افزايش يافت و بيشترين ميزان افزايش نيز پس از افزايش ناگهاني عوايد نفت در سال 1352 به دست آمد(كاتوزيان،1386: 323) كه حجم صنايع تهران 51 درصد از كل صنايع را در­ بر­مي­گرفت (Graham,1979:24) و خود باعث شکل گیری بورژوازي در ايران شد كه يكي از پيش شرط­هاي توسعه­ي سياسي به شمار می آید.

    همچنين جمعیت کشور طی سال­های 1332 تا 1357 تقریباً حدود 7/1 برابر شد كه اين افزايش بر گسترش شهرها تأثير عمده­اي داشت، به گونه­اي كه جمعيت شهري از 31 درصد در سال 1335، به 47 درصد در سال 1355 افزايش يافت. در زمينه­ي گسترش بهداشت، شمار تخت­هاي بيمارستاني، از 24126 به 48000، درمانگاه­هاي بهداشتي از 700 به 2800 واحد، پرستاران از 1965 به 4105 نفر و پزشكان از 4500 به 12750 نفر افزايش يافتند.(آبراهاميان، 1383: 528)

    در راستاي آموزش همگاني از سال 1342 تا 1356 شمار ثبت­نام شدگان در دبستان­ها بیش از 6 برابر و در دبيرستان­ها بیش از دو برابر شد. در زمينه­ي آموزش عالي نيز تعداد دانشجويان در مؤسسات آموزش عالي از سال 1338 تا سال 1357 به بیش از 8 برابر رسيد.(اديبي،1358: 88)

    از اقشار مهمي كه به­خاطر نوسازي­ اجتماعي کشور در اين دوره تقويت و گسترده شد، طبقه­ي متوسط مي­باشد. بالاخص كه قشر متوسط زماني به وجود مي­آيد كه سطح آموزش بالا رود و وضعيت درآمد بهبود يابد.(رفیع پور،1384: 76) از این­رو از اوايل دهه­ي 1340 به بعد طبقه­ي متوسط ايران به رشد كمي و كيفي خود به طرز قابل توجهي ادامه داد. اين طبقه كه شامل اساتيد دانشگاه، روشنفكران، دانشجويان، پزشكان، مهندسان، نويسندگان و ... مي­باشند، در دوره­هاي قبل از آن به وجود آمده بودند، اما سياست­هاي نوسازي اجتماعي رژيم پهلوي دوم باعث گسترش و تقويت اين قشر شد.

    با وجود توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي در اين دوره، توسعه­ي سياسي از سطح بسيار پاييني برخوردار بوده و يا اصلاً وجود نداشت. به دنبال كودتاي 28 مرداد و سقوط دولت مصدق، شاه تلاش زيادي براي تمركز قدرت و سركوب شديد جنبش­هاي مخالف به عمل آورد. او تمام اشكال  سازمان­هاي سياسي را ممنوع كرد و بر رسانه­ها سانسور شديدي را اعمال كرد. (palma,1999,77) به ­گونه­اي كه اكثر احزاب سياسي كه بين سال هاي 1320 تا 1332 فعاليت داشتند، در اين دوره اجازه­ي فعاليت نداشته و اكثر رهبران آن ها يا دستگير شده بودند و يا از فعاليت سياسي منع شدند كه از جمله اين موارد مي­توان به حزب توده اشاره كرد. همچنين اختيار حق انحلال مجلسين توسط شاه، سركوب طبقات متوسط، اتحاديه­ها، زمينداران، روحانيون و غلبه بر كليه­ي نيروهاي اجتماعي،(بشیریه،1378: 78) حكايت از عدم توسعه­ي سياسي در اين دوره دارد. در واقع بين توسعه­ي سياسي و توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي در اين دوران روندي معكوس وجود داشته است.

    با توجه به مطالب بالا اين سؤال مطرح مي­شود كه موانع توسعه­ي سياسي در ايران بين سال­هاي 1342 تا 1357، چه می باشند؟ در پاسخ به اين سؤال، برخي از نويسندگان اقدام به پژوهش در باب موانع دموكراسي و توسعه ی سیاسی در ایران كرده­اند. در حالی که برخی به تأسی از لفت ­ويچ عدم مشروعیت، عدم پیروی از قواعد بازی، تندروی سیاسی توسط احزاب پیروز، فقر و شکاف­های مذهبی، فرهنگی و قومی را به عنوان محدودیت­هایی برای دموکراسی مي­خوانند، (لفت ویچ،1384: 194-180) برخی دیگر از جمله حسين بشيريه، تمركز منابع قدرت، چند پارگي­هاي جامعه و ايدئولوژي و فرهنگ سياسي گروه حاكمه را به عنوان موانع دموكراسي در ايران برمي­شمارد (بشیریه،1380: 32-21) و عبدالعلي قوام نیز در يك بررسي كلي موانع دموكراسي را تنوع نيافتگي ساختاري و عدم برخورداري نسبي خرده ­نظام­ها از استقلال نسبي، قانون­ گريزي، عبور ناموفق و ناقص از مرحله­ي دولت- ملت­سازي، دولت­ محوري، بوروكراتيزه شدن سياست و سياست ­زدگي بوروكراسي مي­داند.(قوام،1382: 159-151) برخي ديگر از نويسندگان نیز در اين راستا به نقش نخبگان توجه دارند.(سریع القلم، 1373) این پژوهش قصد دارد به بررسی موانع توسعه­ي سياسي در ایران با توجه به یکی دیگر از رهيافت های نظري یعنی دیدگاه هانتينگتون در رابطه­ با سطح توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي بپردازد. حال با بهره گیری از نظریه ی فوق و علی رغم این که درآمدهای عظیم نفتی بین سال های 1342 تا 1357 به آثار مثبتی چون تأسیس و گسترش آموزش همگانی، ایجاد صنایع، تقویت طبقه ی متوسط شهرنشین، افزایش سطح رفاه همگانی، گسترش ارتباطات، افزایش آگاهی و ... انجامیده اند، به عنوان فرضیه ی اصلی و در پاسخ به موانع توسعه­ي سياسي در ايران در سال های یاد شده، باید اذعان داشت كه در ايران همین درآمدهاي حاصل از نفت و به تبع آن گسترش بوروكراسي دولتي که به قدرتمندی حکومت انجامیده اند، در كنار ديگر عوامل، راه­هاي حركت به سمت دموكراتيزاسيون را مسدود نموده­اند.

چهارچوب نظري

    در خصوص علل عدم شکل گیری توسعه ی سیاسی در ایران در دوران پهلوی دوم، با وجود درآمدهای هنگفت نفتی و رشد اقتصادی در دهه های 1340 و 1350، نظریه های مختلفی ارائه گشته اند. توجه به ساختار استبدادی نظام سیاسی در ایران، شیوه ی تولید آسیایی، وجود فرهنگ سیاسی محدود و تبعی، نقش عوامل خارجی و ارائه نظریه های توطئه در این باره و سرانجام تاکید بر تأثیر شکل گیری دولت رانتیر بر عدم توسعه یافتگی سیاسی، بخشی از موارد زیاد نظریه پردازی در این زمینه می باشند.

    از میان این نظریه ها، دیدگاه ساموئل هانتينگتون در كتاب "موج سوم دموكراسي" در خصوص رابطه­ي میان سطح توسعه­ي اقتصادي و توسعه­ي سياسي از اهمیت زیادی برخوردار است که چهارچوب نظري اين تحقيق بر اساس این رهيافت بنا شده است. از اين منظر كشورهاي جهان از لحاظ توسعه­ي اقتصادي به سه دسته تقسيم شده و رابطه­ي هر گروه با امكان نيل به سمت  توسعه­ي سياسي مورد بررسي قرار گرفته اند. دسته­ي اول: كشورهايي كه از لحاظ اقتصادي در سطح بسيار پاييني قرار دارند كه احتمال حركت به سمت توسعه­ي سياسي در اين نوع جوامع بسيار كم و يا غيرممكن است. دسته­ي دوم: كشورهايي كه از لحاظ اقتصادي بسيار توسعه يافته­اند و داراي توسعه­ي سياسي مناسب هستند و در واقع به دموكراسي دست يافته­اند و دسته­ي سوم: كشورهايي كه از لحاظ توسعه­ي اقتصادي در سطح متوسطي هستند كه احتمال حركت به سمت توسعه­ي سياسي در اين كشورها متفاوت است، به گونه­اي كه اين كشورهاي به اصطلاح در حال گذار، ممكن است در راه نيل به دموكراسي و توسعه­ي سياسي موفق شوند يا اين كه به توسعه­ي سياسي دست پيدا نكنند.

    هانتينگتون در اين مورد متذكر مي­شود كه همبستگي بين ثروت و دموكراسي ايجاب مي­كند كه گذار به دموكراسي در وهله­ي نخست، در كشورهاي سطح متوسط توسعه­ي اقتصادي صورت پذيرد. دموكراتیک شدن كشورهاي فقير غير محتمل است اما در كشورهاي ثروتمند، در عمل انجام شده است. در بين اين دو وضع، يك منطقه­ي گذار سياسي هم وجود دارد؛ كشورهايي كه در چنين وضع خاص اقتصادي هستند، به احتمال زياد به كشورهاي دموكراتیک خواهند پيوست و اكثر كشورهايي كه به دموكراسي روي آوردند، در زمره­ي چنين كشورهايي هستند. هم­ چنان كه كشورها از لحاظ اقتصادي توسعه مي­يابند و به اين منطقه مي­رسند، چشم انداز دموكراتیک شدن به خود          مي­گيرند. (هانتینگتون،1381: 70)

    بنابراين به نظر هانتينگتون، يكي از عوامل مهم در اين گذار را بايد در توسعه­ي اقتصادي كشورها جستجو کرد. البته به نظر او، صرف افزايش ثروت ملي شايد عامل تعيين كننده­اي نبوده باشد؛ هم چنان که ايران و عراق در دوران مورد نظر جزو كشورهاي منطقه ي گذار بودند اما گذار به دموكراسي در آن ها رخ نداد. (بشیریه،1387: 81) از اینرو، به جز عوامل اقتصادي براي رسيدن به سطحي از توسعه­ي سياسي و دموكراسي، عوامل ديگری نيز دخيل هستند و ممكن است كشوري، سطحي از توسعه­ي اقتصادي را دارا باشد اما به دليل وجود موانع ديگر، به توسعه­ي سياسي دست پيدا نكند.

    از نظر هانتينگتون، در كشورهاي نفت ­خيز دو عامل اساسي درآمدهاي نفتي و افزايش قدرت بوروكراسي دولتي همواره به عنوان موانع مهم دموكراسي عمل كرده اند. برای نمونه وي در این مورد بيان مي­دارد: « ايران و عراق در منطقه­ي گذار جاي داشتند، اما دموكراتیک نشدند. علت اين است كه توسعه­ي اقتصادي گسترده كه با صنعتي شدن قابل توجه همراه است، به دموكراسي شدن مدد مي­رساند اما ثروتي كه از فروش نفت و يا احتمالاً از ديگر منابع طبيعي به دست مي­آيد، چنين خاصيتي ندارد. درآمدهاي نفتی عايد دولت مي­شوند، در نتيجه بر قدرت بوروكراسي دولت        مي­افزايند زيرا نياز به گرفتن ماليات را از بين مي­برند يا آن را كاهش مي­دهند.(هانتینگتون،1381: 75)  

    با توجه به چهارچوب نظری فوق، در این مقاله آنچه را که بدان خواهیم پرداخت، آزمون این فرضيه­ یعنی تأثیر درآمدهاي حاصل از نفت و افزايش قدرت بوروكراسي به عنوان موانع توسعه­ي سياسي بين سال­هاي 1320 تا 1357 در ايران می باشد.

1. در آمدهاي حاصل از نفت

    در نظريه­ي هانتينگتون از درآمدهاي حاصل از نفت به­ عنوان يكي از عوامل بازدارنده­ي دموكراسي در كشورهاي نفتي نام برده شده است. براي بررسي این موضوع یعنی تأثیر نفت بر گذار دموكراتيک در ايران، بايد توجه كرد كه درآمدهاي نفتي بين سال­هاي 1342 تا 1357، سه پيامد عمده و مهم برای کشور به همراه داشته است: 1. عدم پاسخگويي حكومت به مردم 2. تقويت نظامي­گري و 3. كمك به توسعه­ي اقتدارگرايانه، كه در اين بخش از مقاله به هر یک از آن ها خواهیم پرداخت.

1-1. عدم پاسخگويي حكومت به مردم

    در يك جامعه­ي مردم­سالار كه دولت­ها با رأي مستقيم مردم انتخاب مي­شوند، مقامات منتخب مردم در قبال اعمالي كه انجام مي­دهند بايد پاسخگو باشند. از اين منظر يك حكومت مسوؤل حكومتي است كه  در برابر افكار عمومي پاسخگو است و سياست­هايي را تعقيب مي­كند كه   احتياط­ آميز و منسجم است و در برابر نمايندگان انتخاب­كنندگان حساب پس                       مي­دهد (Mclean,2002:430).

    به اين ترتيب زماني كه حكومت خود را نيازمند به ماليات­هاي مردم ببيند، در برابر مردم يا نمايندگان آن­ها پاسخگو خواهد بود. اما اگر نيازهاي مالي دولت از طريقي برطرف شود كه دولت را به طور غيرطبيعي از طبقات جامعه مستقل كند، باعث عدم پاسخگويي حكومت به مردم مي­شود. زيرا ديگر حكومت نيازي به پاسخگويي به مردم ندیده و مردم ابزار فشار به دولت را از دست خواهند داد. در اين نوع نظام ها عوايد نفت در واقع نوعي بهره­ي مالكانه است كه يكجا و مستقيماً به دولت پرداخته مي­شود و استقلال غيرعادي اقتصادي و سياسي دولت را از نيروهاي مولد و طبقات اجتماعي فراهم مي­آورد. به عبارت دیگر، اين پول ماليات­دهندگان نيست كه دولت در مورد چگونگي خرج كردن آن ملزم به پاسخگويي باشد. (کاتوزیان،1386: 290)

    در ايران بین سال های 1342 تا 1352 قيمت نفت افزايشي تقريباً يكسان داشت ولي در سال 1352 افزايشي ناگهاني پيدا كرد به طوري كه ميزان در آمد نفت كه در سال 1342، 555 ميليون دلار بود، در سال 1355 به حدود بيست ميليارد دلار رسيد. (آبراهامیان،1383: 524) هرچند رشد اقتصادي در اين سال­ها به واسطه­ي درآمدهاي نفتي تا حدودي افزايش يافته بود، اما از طرفي اين درآمدها باعث استقلال مالي بيش از اندازه­ي دولت از طبقات جامعه مي­شد و حكومت به نحو فزاينده­اي از منابع سنتي ماليه­ي عمومي به ويژه ماليات­هاي سنگين بي­نياز مي­گرديد، به طوري كه سهم ماليات­ها در درآمدهاي دولتي در سال­هاي 1349، 1350، 1351، 1352، 1353، به ترتيب 6/41%، 1/32%، 34%، 2/29% و 7/11% بوده است؛(بشیریه،1378: 47-46) كه به جز سال 1351 كه درآمد مالياتي دولت نسبت به سال قبل از آن افزايش داشت، در ساير سال­ها كاهش يافت،           به ­خصوص در سال 1353 كه نسبت به چهار سال قبل از خود، حدود چهار برابر كاهش داشت.

    اين كاهش ماليات­ها و افزايش درآمدهاي نفت باعث عدم پاسخگويي حكومت در برابر شهروندان و تقويت پايه­هاي قدرت دولت مطلقه شد. بنابراين درآمدهاي سرشار نفتي زمينه­ي استقلال مالي دولت مطلقه را از طبقات اجتماعي فراهم كرد. سهم درآمد نفتي در كل عوايد حكومت در سال هاي 1333 تا 1356 از 11 درصد به 77 درصد رسيد. شعار شاه اين بود كه براي انجام امور، نياز به قدرت داريد و براي حفظ قدرت هم نبايد مجبور باشيد از ديگري اجازه بگيريد.(همان:73)

    در واقع اين استقلال مالي كه از درآمدهاي سرشار نفت تأمين مي­شد، يكي از عوامل مهم بازدارنده­ي گذار ايران به دموكراسي بين اين سال­ها بوده است. تأمين هزينه­هاي عمومي كشور از محل فروش نفت، حكومت را از گرفتن ماليات تقريباً بي­نياز كرده و به استقلال آن ها از طبقات اجتماعي منجر شد. اين استقلال به همراه ساير عوامل، ماهيت استبدادي دولت در ايران را تقويت كرد.(شیخ زاده،1385: 73-72)

    در مورد عدم پاسخگويي دولت در اين دوره برای مثال در دوره­ي نوزدهم مجلس قانون­گذاري فقط يكي از نمايندگان جرأت كرد دولت را استيضاح كند، كه نخست وزير «دكتر اقبال» در پاسخ او با لحن اهانت­آميزي جواب داد: « اگر شاهنشاه موافقت فرمايند جواب استيضاح را خواهم داد ».(طلوعی،1371: 789) البته با توجه به اين كه توجيه قدرت پادشاه داراي عناصري در سنت فرهنگي ايران مي­باشد،(مک دانیل،1375: 220) در نظر گرفتن درآمدهاي نفت به­عنوان پايه­ي شكل­گيري استبداد بايد با توجه به جايگاه تاريخي نهاد استبداد در ايران پادشاهي صورت گيرد. در طول تاريخ، نظام­هاي سياسي حاكم بر جامعه­ي ايراني، در اشكال گوناگون داراي درآمدها و عوايد مستقل    بوده­اند. در توضيح آن بايد خاطر نشان ساخت كه تا قبل از انقلاب مشروطه و كشف نفت در ايران، نظام­هاي سياسي و به عبارت روشن­تر حاكمان سياسي كشور بر عامل مهم توليد يعني آب مالكيت داشته اند. اين عامل توليد در مقايسه با ساير عوامل توليد در اكثر نقاط ايران كمياب بوده است. در همان حال اين حاكمان صاحب زمين نیز  بوده اند. در اثر اين نوع مالكيت دولت­هاي حاكم داراي عوايد مستقلي شدند. اما پس از انقلاب مشروطه و كودتاي سوم اسفند تحول ديگري رخ داد كه تأثير كند كننده و حتي منحرف كننده بر زندگي اجتماعي و سياسي جامعه داشته است. اين تحول عظيم، كشف نفت بود كه در زندگي اقتصادي، سياسي و اجتماعي ايرانيان تأثيری شگرف بر جاي گذاشت. يك پيامد جانبي طلاي سياه يا بلاي سياه اين بود كه عملاً دولت حاكم را از برآيند نيروهاي در جامعه به حكومتي خودسر و تحصيل دار تبديل كرد.(رجایی،1373: 174) از این رو، ورود عوايد نفتي به شبكه­ي اقتصادي و مالي كشور را بايد به عنوان تنوعي در منابع تأمين درآمد قدرت استبدادي به حساب آورد كه افزايش عوايد آن استبداد را قادر ساخت تا در كيفيت و وسعت برنامه­هاي اجتماعي، سياسي و اقتصادي­اش تحولي صورت دهد.(نوروزی،1375: 162)

2-1. تقويت نظامي­گري

    نقشی که نظامیان در کشورهای مختلف ایفا می کنند، بر حسب شرایط سیاسی و اجتماعی و بین المللی آن ها متفاوت است.(میرترابی، ) در حالی که نظامیان در کشورهای توسعه یافته از مداخله ی مستقیم در سیاست دور نگه داشته می شوند و در برخی کشورهای بحران زده و تحت استعمار نیز از طریق مداخله ی خود سبب ایجاد ثبات و امینت و استقلال می گردند، اما در مجموع، در كشورهايي كه دارای جامعه­ي مدني ضعيف و احزاب سياسي غيرنهادمند و فاقد كارايي مي­باشند، نظاميان آمادگی بسیاری برای مداخله در امور كشور دارند و به مسائل راجع به توزيع قدرت و منزلت در سراسر نظام سياسي می پردازند.(هانتینگتون،1382: 285-284)

    نيروهاي مسلح كه معمولاً به قوانين دروني انضباط و وظيفه­ي خاص خود وابسته­اند، براي       به ­عهده گرفتن وظيفه­ي اداره­ي يك نظام اجتماعي پيچيده مناسب نيستند؛(گیدنز،1386: 395) آنان در اكثر كشورهاي جهان سوم از قدرت بيش از اندازه برخوردارند كه به آن ها امکانی براي دخالت در حوزه­هاي ديگر مي­بخشد. در اين كشورها ضعف ساخت دولت، قانون اساسي و مشروعيت آن و ضعف نهادهای جامعه ی مدنی و عدم سازماندهی مردم، انگيزه­ هاي مهمي را براي دخالت ارتش در سياست فراهم آورده اند.(بشیریه،1383: 267) پس يكي از ويژگي­هاي اين گونه نظام­ها، نظامي­گري به معناي چیرگی ارتش در دولت و دخالت آن در امور سیاسی یا نظامی کردن جامعه با بزرگداشت ارتش و تقویت و پرورش روحیه ی نظامی­گری در مردم است (آقابخشی و افشاری راد،1383: 414) که مانع از پیدایش و رشد طبیعی جامعه ی مدنی می گردد. حتی نظامیان به علت ساختار منظم و وحدت گرانه ی ذاتی شان، دموکراسی و کثرت گرایی را مانع نظم و امنیت تلقی کرده و در صورت امکان به مداخله دست می زنند، مگر آن که قدرت و پیوستگی نهادهای جامعه ی مدنی به گونه ای باشد که مانع دخالت آن ها گردند. همچنین، نظامیان برای حاکمان سیاسی غیر نظامی نیز، ابزار موثری برای کنترل بر جامعه و تداوم قدرت شان محسوب می گردند.

    ايران بين سال­هاي 1342 تا 1357 دارای ويژگي­هاي نظامي­گري بود. در واقع محمدرضا شاه قدرتش را همانند پدرش بر سه ستون نيروهاي مسلح، شبكه­ي حمايتي دربار و ديوان­سالاري گسترده­ي دولتي قرار داد (آبراهامیان،1383: 535) که مهم ترين ابزار قدرت ساخت دولت مطلقه­ي جديد او، ارتش و پليس سياسي بودند.(بشیریه،1380: 89) هرچند انگيزه­هاي زيادي براي گرايش به نظامي­گري در كشورهاي جهان سوم به چشم مي­خورند، اما هزينه­هاي آن در كشورهاي نفت­خيز عمدتاً از طريق درآمدهاي نفتي تأمين  مي­گردد. كانون­هاي متعدد بحران در خاورميانه و خليج فارس يكي از دلايل خريد تسليحات بوده اند، اما آنچه اين كشورها را به تقبل هزينه­هاي سرسام­آور اين كار قادر مي­سازد، درآمدهاي هنگفت نفت است.(ساعی،1383: 174)

    در واقع شايد درآمدهاي نفتي انگيزه­اي براي نظامي­شدن اين­گونه كشورها نبوده است، اما اين كشورها بدون درآمد نفتي قادر به انجام چنين كاري نبودند. پس مي­توان گفت يكي از عوامل اصلي نظامي­گري دراين كشورها از جمله ايران درآمدهاي نفتي بوده است.

    اگر به رابطه­ي ميزان درآمدهاي نفتي و بودجه هاي نظامي ايران و تعداد نيروهاي مسلح و تجهيزات نظامي بين سال­هاي 1342 تا 1357 توجه كنيم، درخواهيم يافت كه اين دو متغير  رابطه­ي مستقيمي با يكديگر دارند؛ به گونه­اي كه آمارها نشان دهنده­ي افزايش فزاينده­ي     هزينه­هاي نظامي در پايان سال­هاي حكومت پهلوي دوم اند كه اين مساله، با افزايش درآمدهاي نفتي همراه است. شاه بودجه­ي سالانه­ي ارتش را از 293 ميليون دلار در سال 1342 به 8/1 ميليارد دلار در سال 1352 و پس از چهار برابر شدن قيمت نفت، به 3/7 ميليارد دلار در سال 1355 رساند.(آبراهامبان،1383: 535)

    بنابراين افزايش هزينه­هاي نظامي حكومت که عمدتاً از منابع درآمدهاي نفتي تأمين مي­شد، به تقويت نظامي­گري ايران در اين دوره کمک کرد. در واقع مقايسه­اي بين تجهيزات نظامي ارسال شده از آمريكا به ايران كه منبع اصلي تأمين تجهيزات نظامي در اين دوران است، خود گوياي رابطه­ي بين تقويت نظامي­گري و افزايش درآمدهاي نفتي در اين دوران می باشد؛ به گونه­اي كه از سال 1325 تا سال 1348 حدود 5/1 ميليارد دلار تجهيزات نظامي به ايران ارسال شده بود،(هالیدی،1358: 289) در حالي كه طبق آمار ارائه شده توسط وزارت دفاع آمريكا، مبلغ فروش جنگ افزار هاي آمريكايي به ايران در سال هاي 1351 تا 1356 بالغ بر 4/14 ميليارد دلار شد (هوشنگ مهدوی،1373: 457) كه رابطه­ي مستقيمي با افزايش درآمدهاي نفتي داشت. در واقع شاه نيروهاي مسلح را پشتيبان اصلي خود مي­دانست و توانست شمار نيروهاي مسلح را از 200000 نفر در سال 1342 با بودجه­اي معادل 182 ميليون دلار به 410000 نفر و بودجه­اي معادل چهار ميليارد و سه ميليون دلار در سال 1356 برساند.(کمالی،1381: 210)

    نيكي كدي تقويت ارتش و ميليتاريزه شدن جامعه را ناشي از افزايش بهاي نفت مي­داند و    مي­نويسد: « علاقه ي غرب به فروش ساليانه ميلياردها دلار اسلحه به ايران، رونق اقتصادي غرب را كه اوپك به خاطر افزايش بهاي نفت به وجود آورده بود، تقويت كرد. به نظر مي­رسيد كه فروش اسلحه يكي از راه­هاي مناسب برگرداندن دلارهاي نفتي است. »(کدی،1385: 304)

    در اشاره­اي ديگر براي ارتباط بين درآمدهاي نفتي و سوق دادن ايران به سمت نظامي­گري در اين سال­ها، بايد از پذيرفتن نقش ژاندارمي منطقه ياد كرد. آمريكا براي دفاع و حراست از منافع خود در خليج فارس و سيطره بر راه آبي اين منطقه، مايل بود اجراي نقشه­هاي توسعه­طلبانه­ي خود در اقيانوس هند را به عهده­ي كشوري مطمئن در منطقه­ي خاورميانه­ واگذار كند كه قادر به تأمين هزينه­هاي تسليحاتي براي اين كار باشد. حكومت­هاي انگليس و آمريكا از این که ايران را در نقش ژاندارم منطقه ببينند رضایت داشتند، زيرا ايران هم از موقعيت جغرافيايي مناسبي برخوردار بود و هم توانايي پرداخت هزينه­هاي نظامي براي اين مهم را داشت.

    در واقع واشنگتون براي حمايت از شاه در برابر مخالفان بسيار حساس بود. پهلوي حلقه­ي ارتباطي جنگ سرد و يك حامي نفتي قابل اعتماد براي ايالات متحده بود. همچنين در دوران جنگ سرد شاه نقش بسيار مهمي را در جنگ میان اعراب و اسرائيل طي سال­هاي 1956، 1967 و 1973 از بابت تامین نفت غرب در برابر تحریم عرب ها بازي كرد.(Bermmer,2006,90)

    هرچند در جوامع مدرن ارتش يكي از الزامات سياست و وسيله­اي براي حفظ مرزها و امنيت ملي است، اما اين سازمان تا وقتي مانعي براي تحقق آرمان­هاي دموكراسي به شمار نمي­آيد كه فقط به عنوان وسيله­اي تحت كنترل سياستمداران باشد. به عبارتي ديگر، دموكراسي در كشورهايي به وظيفه­ي خود عمل مي­كند كه به طور نسبي از نظامي­گري رها باشد. به گفته­ي پرساد: «نظامي­گري يكي از موانع اصلي دموكراسي است و تا وقتي نظامي­گري پايداري كند، دموكراسي هرگز مصون از خطر نخواهد بود. زيرا عادت تفكر و انديشيدن كه دموكراسي به آن نياز دارد، با نظامي­گري هماهنگ نيست كه فرمان و اطاعت را مي­طلبد».(عالم،1383: 312)

    با اندكي تأمل مشخص مي­شود كه ارتش تنها در كشورهايي به طور گسترده دخالت مي­كند كه احزاب و سازمان­هاي سياسي از ضعف غيرنهادمندي رنج مي­برند كه نمونه­ي بارز آن اكثر كشورهاي آفريقايي و تعدادي از كشورهاي آسيايي و آمريكاي لاتين می باشند، زيرا معمولاً استفاده از ارتش در جهت اهداف سياسي در اين كشورها ساده­تر از ايجاد احزاب و سازمان­هاي سياسي پايدار بوده است.(بشیریه،1383: 268) در اين سال­ها در ايران اغلب مشاوران محفل دروني شاه نظاميان بوده اند. به نحوي كه از دوازده نفر از نزديكترين مشاوران شاه، هفت نفر از برگزيده­ترين آن­ها را فرماندهان عالي رتبه­ي نظامي از جمله ارتشبد عبدالكريم ايادي، ارتشبد حسين فردوست، ارتشبد نعمت­الله نصيري، سپهبد اميرحسين ربيعي، ارتشبد غلامرضا ازهاري، ارتشبد محمد امير خاتمي و ارتشبد حسن طوفانيان تشكيل مي­دادند. علاوه بر اين ارتشبد بهرام آريانا، ارتشبد غلامعلي اويسي، سپهبد پرويز خسرواني و سرلشكر حسين پاكروان مورد مشورت شاه قرار مي­گرفتند.(ازغندی،1382: 67)

    بنابراين ارتش بين سال هاي 1342 تا 1357 يكي از اركان اصلی رژيم پهلوي بوده و در سياست داراي نفوذ قابل توجهي بود و يكي از دلايل اصلي گسترش و قدرتمند شدن ارتش نیز، درآمدهاي نفتي بود و شاهد اين مطلب، گسترش ارتش همگام با افزايش قيمت نفت بوده است. مخصوصاً كه تهيه­ي اسلحه براي شاه جنبه­ي حياتي پيدا كرده بود و اين امر مگر با درآمدهاي هنگفت نفتي ممکن نبود.

    از مهم ترين نمودهاي نظامي­گري به عنوان يكي از موانع دموكراسي در ايران مي­توان از  سازمان­هاي امنيتي نام برد، به گونه­اي كه شاه در كنار ارتش، سازمان­هاي امنيتي را گسترش داد. ساواك با هدايت و سرپرستي ارتشبد نصيري، همدم قديمي شاه، مي­توانست رسانه­هاي گروهي را سانسور كند، متقاضيان مشاغل دولتي را گزينش كند و بر پايه­ي اظهارات منابع قابل اعتماد غربي از هر شيوه­اي از جمله شكنجه، براي از بين بردن مخالفان استفاده كند.(آبراهامیان،1383: 536) رژيم شاه از طریق ارتش پادشاهي قدرتمند و يك شبكه­ي نیرومند پليس مخفي حمايت مي­شد. ارتش ثبات را در ايران همانند منطقه­ي خليج فارس تضمين مي­كرد و پليس مخفي نمايش خوبي را در سركوب مخالفان از خود به نمايش مي­گذاشت. (Parsa,1989:85)

    هر چند كه ساواك از سال 1335 تأسيس شده بود اما فعاليت­هاي اصلي خود را از سال 1340 شروع كرد. به عبارت ديگر بين سال­هاي 1335 تا 1340 كه تيمور بختيار رياست ساواك را به عهده داشت، اين سازمان فاقد انسجام كافي بود اما از سال 1340 به بعد كه رياست آن را پاكروان و نصيري به عهده داشتند، شروع به بازسازي و سازماندهي مجدد خود كرد و توانست در خدمت رژيم باشد.

    بنابر استنادات بالا مشخص مي شود كه در اين دوره درآمدهاي نفتی به عنوان يكي از عوامل تقويت ميليتاريسم در ايران عمل كرده اند، که این امر خود يكي از موانع تحقق دموكراسي و جامعه­ي مدني به شمار می آید و باعث انقباض هرچه بيشتر نظام سياسي شده است. در كشورهاي در حال توسعه به علت ضعف مشروعيت سياسي و ضعف مؤسسات جامعه­ي مدني از جمله احزاب سياسي، اتحاديه­ها و نهادهاي مدني، مداخله­ي مستقيم ارتش در سياست گسترده­تر بوده است و به ارتش فرصت داده است تا به عنوان سازمان­يافته­ترين و منضبط­ترين نهاد سياسي قدرت را به دست آورد و به همين دليل است که در كشورهاي توسعه يافته، مداخله­ي ارتش در سياست آشكارا نامشروع تلقي مي­شود.(بشیریه،1383: 275-267)

3-1. كمك به اتخاذ سياست توسعه­ي اقتدارگرايانه

    معمولاً كشورهاي جهان سوم براي رسيدن به سطحي از توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي، با بستن فضاي سياسي سعي در حركت سريع به سمت توسعه را دارند. به عبارت ديگر، به دليل ظرفيت­هاي اين جوامع رسيدن به هر دو هدف به طور هم زمان تقريباً ناممكن و يا بسيار دشوار مي­باشد. به اين دليل اين كشورها معمولاً يكي از دو راه را انتخاب كرده كه معمولاً با رها کردن توسعه­ي سياسي، به سمت توسعه­ي اقتصادي گام برمي­دارند.

    اين وضعيت مبيّن اين است كه جهان سوم به دور از توان انجام هم زمان نوسازي اقتصادي و توسعه­ي سياسي، دومي را فداي اولي كرده يا آن را به مرحله­ي بعد موكول می سازد. بدين­سان نوسازي به قيمت تضعيف نهادهاي جامعه­ي مربوطه تمام شده و در نتيجه به انحطاط سياسي آن منجر مي­شود.(بدیع،1384: 97) لذا با توجه به اينكه يكي از ويژگي­هاي دولت­هاي توسعه­اي بهره­گيري از ابزار سركوب در پيشبرد توسعه همراه با توجه به رفاه عمومي و حفظ مشروعيت قانوني است، مي­توان نتيجه گرفت كه توسعه­ي اقتدارگرايانه در اين­گونه كشورها از موانع دموكراسي به شمار مي­آيد.(لفت ویچ،1382: 208)

    ايران از جمله كشورهايي بود كه بين سال­هاي 1342 تا 1357 ويژگي فوق را داشت يعني براي رسيدن به توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي، سياست­هايي را در پيش گرفت كه باعث انقباض فضاي سياسي جامعه شد. گفتمان اصلي اين دوران گفتمان توسعه و مدرنيزاسيون بود. زيرا همه­ي تلاش مديران كشور با باوري كه به مدل توسعه­ي اقتصادي روستويي در حركت از وضعيت ساده به پيچيده داشتند، تلاش براي سازماندهي عمراني، اقتصادي، سازماني و اداري بود و كمتر به عرصه­ي فكري و نظري توجه داشتند.(آزاد ارمکی،1384: 139)

    بنابراين رژيم سعي داشت كه برنامه ی توسعه­ي اقتصادي را دنبال كند كه بنا به برنامه­ريزي­هاي انجام گرفته براي تسريع توسعه­ي اقتصادي مي­بايست يك الگوي تك­خطي توسعه­ي اقتصادي دنبال مي­شد. حمايت­هاي مالي كه از طريق درآمد نفت از رژيم به عمل مي­آمد، بر اجراي اين تصميم بسيار تأثيرگذار بود و به همين دليل هم توفيق اين برنامه­ها به خصوص از سال 1342 به بعد به مقدار زيادي وابسته به درآمدهاي نفتي شد و شاه توانست با اعتمادي خاص به اجراي سياست­هاي خود بپردازد، اعتماد مردي كه طي دو ماه درآمدهاي نفتي­اش چند برابر شده بود. (Graham,1979:15)

    اين برنامه­ريزي­ها به بهاي كنار گذاشتن توسعه­ي سياسي تمام شد و رژيم بر كليه­ي نيروهاي اجتماعي غلبه يافت. آمار و ارقام نشان مي­دهند كه توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي در ايران ميسر نبود، مگر از طريق درآمدهاي حاصل از نفت و شاه با استفاده از درآمد نفت و با به اجرا درآوردن پنج برنامه­ي عمراني، مدرن­سازي جامعه­ي ايران را هدف عمده­ي سياست­هاي اقتصادي و اجتماعي خود قرار داده بود.(کمالی،1381: 118)

    هرچند كه برنامه­هاي اقتصادي شاه نتوانست توسعه­ي اقتصادي را در ايران محقق سازد و تنها شاهد رشد اقتصادي در اين دوران بوده ايم، اما رشد اقتصادي كشور نيز اساساً متكي به درآمدهاي نفتي بود.(موثقی،1385: 253) وابستگي توسعه­ي اقتصادي در اين دوران به درآمدهاي نفتي را مي­توان با تجديد نظر در برنامه­ي عمراني پنجم در سال 1353 مشاهده كرد زيرا در پي بحران نفت در سال 1352 و افزايش قيمت نفت « ازبشكه اي يازده دلار به 33 تا 36 دلار» ، درآمدهاي نفتي ايران به طور جهشي افزايش يافت(رفیع پور،1384: 81) و در سال 1353 نيز برنامه­ي عمراني پنجم تجديدنظر شد و بودجه­ي اختصاص­يافته به آن به دو برابر افزايش يافت.

    پس توسعه­ي اقتصادي در اين دوره وابسته به دلارهاي نفتي بوده و به واسطه­ي نوسان در قيمت نفت داراي فراز و نشيب­هايي بوده است. اين­گونه به نظر مي­رسد كه هرگاه قدرت شاه و طبقه­ي حاكمه افزايش مي­يافت، از توسعه­ي سياسي غفلت كرده و صرفاً به نوسازي اقتصادي آن هم به صورت سطحي مي­پرداختند؛(شیخ زاده،1385: 78) به گونه­اي كه پس از كاهش درآمدهاي نفت در سال­هاي آخر عمر رژيم، بسياري از پروژه­هاي عمراني دولتي ناتمام ماند و كاهش قيمت نفت، اقتصاد ايران را از انجام تعهداتي كه بر عهده­اش گذاشته شده بود، ناتوان ساخت.

    در مجموع مي­توان نتیجه گرفت كه درآمدهاي نفتي در اين سال­ها باعث اتخاذ توسعه­ي اقتدارگرايانه شد و اين موضوع به ايجاد شرايطي كه در آن از رشد دموكراسي جلوگيري مي­شود، كمك كرده است.

2. بوروكراسي

    يكي ديگر از عوامل ذكر شده در نظريه­ي هانتينگتون به عنوان مانع دموكراسي در كشورهاي نفتي از جمله ايران، افزايش قدرت بوروكراسي است. بوروكراسي مجموعه ی دستگاه های اداري اند كه طبق نظارت و مقررات مشخص، امور مؤسسه­هايي نظير دولت را اداره مي كنند.(آقابخشی و افشاری راد،1383: 73)

    درباره­ي بوروكراسي انديشمندان مختلف نظرات متفاوتي بيان داشته­اند. افرادي مانند آلفرد وبر، ولفگانگ هاينه، ماركس، انگلس و ماكس ­وبر ، بوروكراسي را دشمن آزادي و ابتكار عمل فردي دانسته­اند.(میخلز،1385: 110-105) اما اندیشمندانی مثل هگل از جنبه­ي مثبت به بوروكراسي نگريسته­اند. از اين منظر به نظر مي­رسد كه اداره­ي دولت­هاي جدید بدون وجود بوروكراسي امكان­پذير نباشد.(راش،1377: 59) در واقع، بوروكراسي چهره­اي ژانوسي دارد و تحت شرايط مختلف چهره­هاي متفاوتي به خود مي­گيرد. به عبارتي بوروكراسي به عنوان يكي از منابع مهم قدرت هر جامعه مي­تواند مظهر حكومت عقل و منطق به حساب آيد و رهبري شخصی و عواطف و احساسات فردي را كه اغلب در تصميمات اداري و حتي خط مشي­ها و قوانين و سياست­هاي عمومي جوامع بشر متجلي است، مهار كند و در خدمت جامعه درآورد. در عين حال نيز مي تواند شكل سلاح مخرب و سهمگين را به خود بگيرد و در خلاف جهت منافع مردم به كار افتد.(علی بابایی،1382: 140)

    با نگاهي به ايران سال­هاي 1342 تا 1357 درمي­يابيم كه ايران بين اين سال­ها جامعه­اي است نسبتاً مدرن و داراي دستگاه های ديوان­سالاري گسترده مي­باشد. از آنجا که براي اجراي برنامه­هاي نوسازي اقتصادي و اجتماعي وجود دستگاه ديوان­سالاري اجتناب­ناپذير است، در ايران اين دوره نيز به منظور تحقق برنامه­هاي توسعه­ي اقتصادي و اجتماعي به افراد با تحصيلات و فن­سالار نياز بود كه در ديوان­سالاري گردهم آمده بودند. آبراهاميان ديوان­سالاري را سومين ستون نگهدارنده­ي رژيم پهلوي دوم مي­داند و مي­نويسد: « در طي چهارده سال، اعضاي ديوان­سالاري دولتي از دوازده وزير و 150000 كارمند به نوزده وزير و 304000 كارمند رسيده بود. »(آبراهامیان،1383: 539) در اين دوره مهم­ترين ابزارهاي قدرت دولت مطلقه در ايران در كنار دربار، ارتش و منابع نفتي، بوروكراسي بود.(بشیریه،1378: 72)

    اولين مساله ای كه در رابطه ی میان بوروکراسی و توسعه ی  سیاسی قابل ذكر است، گستردگي شديد بوروكراسي دولتي در ايران در دوره ی پهلوي دوم است. در اين دوره با توجه به افزايش روزافزون درآمدهاي نفتي و توانايي مالي، بوروكراسي دولتي نیز روز به روز گسترده تر شد، به گونه­اي كه طي اين مدت تعداد وزارت خانه­ها از 10 به 20 و تعداد كاركنان دولت بین سال های 1335 تا 1355 از 450 هزار نفر به 774 هزارنفر افزايش پيدا كرد.(ازغندی،1382: 61) گرچه در اين دوره دخالت دولت به منظور رفع نيازهاي مردم لازم بود، اما همين دخالت كه تا حدود زيادي داراي گستردگي افراطي شد، باعث نفوذ گسترده­ي ديوانسالاري دولتي در اجزاء زندگي مردم شد و دولت بدين ترتيب توانست قدرت نفوذ و كنترل خود را حتي در دور دست­ترين نقاط كشور گسترش دهد.

    اما نكته­ي بسيار مهمي كه در بررسي بوروكراسي ايران در اين دوره بايد به آن توجه كرد، ويژگي های آن است. در بوروكراسي وظيفه­اي كه هر مقام اداري در انجام برخي از انواع كارها برعهده دارد، محدود و مقيد به ضوابط غيرشخصي است؛(بندیکس،1382: 459) هم­چنين شايستگي و تخصص عامل اصلي استخدام و ترفيع خواهد بود.(بشارت و صادق پور،1352: 91) به عبارت دیگر، يكي از ويژگي­هاي بوروكراسي مدرن توجه به اصل شايستگي و تخصص است؛ به اين مفهوم كه اشخاص بر اساس شايستگي­ها در جايگاه خود قرار مي­گيرند و با توجه به تلاششان مي­توانند به مقامات بالا دست پيدا كنند. در بوروکراسی مدرن اصل فرصت برابر براي رسيدن به مناصب حكمفرماست و ترفيع درجه­ها بر اساس قوانين عمومي صورت مي­گيرد. در واقع در بوروكراسي مدرن مهارت و كارداني جاي تعهدات شخصي و سنتي و حسب و نسب را مي­گيرد.(بشیریه،1383: 61)

    با بررسي سازمان بوروكراسي ايران بين سال هاي 1342 تا 1357 مشخص مي­شود كه هر چند از افراد با تحصيلات دانشگاهي و تا حدودي متخصص در بوروكراسي استفاده مي­شد، اما دست­يابي به اين مقامات وابسته به ارتباطات شخصي بود و فرصت برابر براي رسيدن به اين مناصب به طور كامل وجود نداشت و با اين كه در قوانين مقرر گرديده بود كه گزينش و استخدام كاركنان بايد بر اساس توانايي و صلاحيت باشد - براي مثال در قانون استخدام كشوري سال 1345 - اما عوامل   غير بوروكراتيك مانند وفاداري­هاي شخصي و پيوندهاي خانوادگي و خويشاوندي، در استخدام كاركنان اداری نقش مهمي داشتند.(صبوری،1380: 172) در واقع در ايران اين دوره بوروكراسي بسيار گسترده و دولتي شد. وجود ملاحظات سیاسی در گزينش افراد در سطوح مياني و پايين بوروكراسي در ايران از طرفي باعث سياست ­زدگي بوروكراسي و از طرف ديگر باعث جلوگيري از گردش نخبگان در بوروكراسي گردید.

    گردش نخبگان براي بهبود كارايي نظام سياسي چند مزيت عمده دارد. اول اين­كه نخبگان هميشه در حال رقابت قانوني براي رسيدن به مناصب سياسي هستند، در نتيجه به فكر فعاليت­هاي غير قانوني و خارج از چارچوب نظام سياسي نخواهند افتاد. ثانياً گروه­هاي اجتماعي تازه ­وارد حاصل از نوسازي سياسي اين نكته را درخواهند يافت كه در صورت تلاش و طي نمودن پله­هاي ترقي در سيستم سياسي، آن ها نيز اين موقعيت را به دست خواهند آورد كه وارد اين سيستم شده و   پست­هاي سياسي را اشغال كنند.

    علاوه بر اين، رقابت بين چند گروه براي رسيدن به موقعيت نخبگي باعث بهبود كارايي آن­ها در زمان مسوؤليت شده تا بتوانند در دیگر مبارزات، پشتوانه­ي مردمي را براي احراز پست­هاي جديد به دست آورند. همچنين گروه­هاي رقيب همواره مواظب عملكرد گروه مسلط هستند. مورد بسيار مهم ديگر اين ­كه هنگامي كه گردش نخبگان وجود داشته باشد، نيروهاي جديد مي­توانند جايگزين نيروهاي قديمي شوند. از طرف ديگر از تجربه­ي مديريتي نيروهاي قديمي براي بهبود كارايي بوروكراسي استفاده خواهد شد.

    در اين دوره هر چند افراد متخصص در بوروكراسي وجود داشته اند، اما فرصت هاي برابر براي رسيدن به اين مناصب وجود نداشت. هم چنين در اين باره بايد ذكر كرد كه بسياري از مقامات بلند پايه قدرت خود را مرهون آشنايي با دربار و شخص محمد رضا شاه بوده اند، به گونه­اي كه نخبگان حاكم قدرت خود را از شاه اخذ مي­كردند و هرچه به شاه نزديك­تر مي­شدند، از قدرت بيشتري برخوردار مي­گرديدند. اين قدرت به اراده­ي شاه وابسته بود و هر آن ممكن بود كه از افراد سلب شود. نخست­وزيران به جز مصدق، قوام و اميني نيز، مقام خود را مرهون لطف شاه مي­دانستند و مجري دستورات او بودند.(شیخ زاده،1385: 64)

    به عبارت ديگر، نخبگان در اين دوره نه بر اساس قوانين عام و موقعيت­هاي يكسان بلكه تا حدود زيادي با توجه به ميزان وفاداري به دربار و شخص شاه انتخاب مي­شدند و شاه با توجه به اعتمادي كه نسبت به آن ها داشت از آنان از يك ­سو براي اداره­ي امور سياسي و از سوي ديگر به عنوان نيروهاي كارآمد و وفادار جهت نفوذ در شخصيت­ها و گروه­هاي اجتماعي و غير رسمي استفاده   مي­كرد.(ادیبی،1358: 16) از اين روست كه افراد شايسته­اي مانند مصدق و شخصيت­هاي ديگري كه با سياست­هاي محمدرضا شاه موافق نبودند از سيستم حذف مي­شدند. در واقع از 8 نخست­وزيري كه وي براي كابينه بين سال­هاي 1953 تا 1977 انتخاب كرد، همگي به­ جز 2 نفر یعنی زاهدي و اميني مطلوب شخصي وي بودند.(Abrahamian,2008:128)

    همچنين در سلطه و سياست بوروكراتيك، رابطه­ي حاكم و اطاعت کنندگان غير شخصي است و حكمرانی و اطاعت نه بر اساس سنن قديمي و نه بر پايه­ي ويژگي­هاي شخصي بلكه بر هنجارهاي قانوني يعني تفكيك وظايف مبتنی است.(بشیریه،1383:61) در مقابل در برخي از نظام­ها، سازمان ها از طریق  تصميمات شخصی يا جمع محدودي از افراد اداره مي­شوند. در اين موارد اتخاذ تصميمات منحصر به عده­ي معدودي شده و مديران سطوح بالاي سازمان از بيم از دست دادن قدرت و موقعيت خويش حتي از تفويض برخي تصميمات كم ­اهميت خودداري مي­ورزند. اين­گونه تمركز بيهوده باعث بي­نقش كردن، بي­تفاوت ساختن و در مجموع عدم مشاركت حوزه­ي وسيعي از سازمان­هاي اداري مي­شود(قوام،1382: 89) و اين مطلب خود، يكي از موانع رشد و توسعه­ي دموكراسي در نظام سياسي به شمار می آید. زيرا در نظامي كه افراد نسبت به فعاليت­هاي اداري خود بي­تفاوت شوند و مشاركت حوزه­ي وسيعي از سازمان­هاي اداري از بين رود، انگيزه ی افراد براي مشاركت فعال در حوزه­ي سياسي كه يكي از شرايط تحقق دموكراسي است نيز، از بين خواهد رفت.

    در واقع يكي از ويژگي­هاي سلطه­ي عقلايي تكيه بر قانون و به كارگيري دستگاه اداري غيرشخصي است(نقیب زاده،1380:156) و دستگاه های اداري كه بر اساس تصميمات شخصي اداره مي­شوند، تابع دستورات شخصي شده كه اين خود باعث ايجاد نظامي غير دموكراتيك مي­شود.

    بوروكراسي ايران بين سال هاي 1342 تا 1357 ويژگي شخصي­شدن را به خود گرفت که همانند ديگر نظام­هاي پدرسالار در راستاي منافع نظام « شاه، خاندان سلطنتي و دربار » عمل    مي­كردند.(موثقی،1385: 244) اگر بوروكراسي در اين سال­ها را مانند هرمي فرض كنيم، در رأس اين هرم شخص شاه و در قاعده­ي آن افراد سطح پايين اداري قرار داشتند و در این نظام سلسله مراتبي تصميمات در نهايت به شاه منتهي مي­شد. بنابراين بوروكراسي دوره­ي پهلوي، در ظاهر مانند برخي كشورهاي پيشرفته عريض و طويل بود اما از لحاظ اختيارات، كاملاً وابسته به اراده­ي شاه و به شيوه­ي پدرسالاري عمل مي­كرد.(شیخ زاده،1385: 65)

    در واقع محمدرضا شاه با ابزارهايي كه در دست داشت از جمله دربار، سازمان بازرسي شاهنشاهي و ... نظرات خود را در نظام بوروكراسي دولتي دخالت مي­داد بدون اين ­كه در برابر مجلس پاسخ گو باشد، در حالی که بر اساس اصل 44 قانون اساسي مشروطه شخص پادشاه از مسوؤليت مبرّاست و وزراي دولت در هرگونه امري در برابر مجلسين مسوؤل هستند. گرچه هدف اين بند از قانون اساسي محدود كردن اختيارات پادشاه و كاهش نقش او از حكومت به سلطنت بوده است، اما به دليل شخصي بودن بوروكراسي اين دوران عملاً شاه در فرآيندهاي تصميم­گيري دخالت كرده بدون اين كه در برابر قانون مسوؤليتي داشته باشد و اين قانون علناً باب ديكتاتوري را باز كرده بود.

    به رغم ظهور دستگاه­هاي عريض و طويل ديوان­سالاري كه نوسازي شده بودند و منابع مالي وسيع بخش نفت را در اختيار داشتند، اين دستگاه ديوان­سالار باز هم در فعاليت­هاي هدفدارش به دليل تبعيت از دربار و ماهيت حامي ­پرورانه، در وضع مساعدي قرار نداشت.(کارشناس،1382: 49) در اين دوره يك رهيافت سلسله ­مراتبي براي تصميم­گيري در طول تمام بخش­هاي اجرايي مشاهده مي­شد كه اين سلسله مراتب نهايتاً به شاه ختم مي­گردید (Hamd Haidari and Wright,200154)

    هرچند در سلطه  و سياست بوروكراتيك رابطه­ي بين حاكم و تابع، غيرشخصي و در چارچوب قوانين خاص است، اما برخلاف اين قاعده در عرصه­ي بوروكراسي ايران در اين دوره در واقع تقريباً همه­ي قدرت­ها حول محور سلطنت مي­چرخيد و دربار و در رأس آن محمدرضا شاه، به دليل ابهام در تمايز فعاليت­هاي دربار و قواي 3 گانه، فعاليت اين قوا را كنترل مي­كرد. 

    يكي از مهم ترين سازمان­هايي كه در راستاي اعمال قدرت بر بوروكراسي در دست شاه قرار داشت، وزارت دربار بود. وزارت دربار جزو كابينه محسوب نمي­شد و اعضاي آن را وفادارترين افراد به شاه تشكيل مي­دادند؛ وزير دربار معمولاً جزو افرادي بود كه قبلاً بايد به بالاترين مقام سياسي كه نخست­وزيري باشد، مي­رسيد. همين امر باعث كنترل هرچه بيشتر محمدرضاشاه بر سازمان­هاي اداري و در واقع قوه­ي مجريه مي­شد؛ زيرا نخست­وزيران براي اين كه بعد از اتمام دوره­ي     نخست­وزيري بتوانند به مقام وزارت دربار نائل شوند، سعي در جلب رضايت محمدرضا شاه داشتند و همين امر باعث افزايش نفوذ شاه بر نخست وزير می شد.

    سازمان ديگري كه در راستاي تسلط بر دستگاه ديوان ­سالاري به شاه كمك مي­كرد، سازمان بازرسي شاهنشاهي بود، به طوري كه حدود صلاحيت اين سازمان حتي ساواك را هم در بر      مي­گرفت. سازمان بازرسی شاهنشاهی فقط در مقابل شاه پاسخگو بود و به مجلس، نيروهاي مسلح، دولت و هيچ نهاد ديگري پاسخگو نبود.(ازغندی،1382: 44)

    بنابراين در چنين شرايطي كه بوروكراسي به شدت شخصي شده و بلندپايه­ترين مقام بوروكراتيك يعني نخست­وزير تابع خواسته­هاي شاه قرار مي­گيرد، ديگر مجالي براي رشد نهادهاي دموكراتيك نخواهد بود؛ زيرا دموكراسي منوط به وجود ديوان­سالاري عقلايي و غيرشخصي و فضاي سياسي باز و داشتن اختيار عمل ديوان­سالاران براي رشد و شكوفايي آنان و فضاي باز سياسي براي نقد هرچه بيشتر سياست­هاي دستگاه بوروكراسي می باشد.

    در واقع بوروكراسي در ايران با عاريت گرفتن يك سري از اصول غربي و تلفيق آن با ويژگي­هاي سنتي، باعث ايجاد نوعي از بوروكراسي شد كه مي­توان آن را بوروكراسي ايراني ناميد. بوروكراسي گسترده در اين دوره با ويژگي­هايي كه براي آن ذكر شد، نه ­تنها مولّد نظام غيردمكراتيك بود بلكه خود نیز مولود يك نظام غيردموكراتيك بوده است. به عبارت ديگر، در اين دوران از طرفي بوروكراسي گسترده به تداوم اقتدارگرايي كمك مي­كرد و از طرف ديگر اقتدارگرايي فرآيند    ديوان­سالاري و تمركز قدرت را تقويت مي­نمود.(موثقی،1385: 246) در واقع اين دو عامل یعنی « بوروكراسي و اقتدارگرايي » در يك چرخه­ي معيوب، همديگر را باز توليد كرده و موجب تقويت يكديگر می شدند؛ به گونه­اي كه نظام غيردموكراتيك باعث ايجاد ديوان­سالاري شخصي و رابطه­مند شده و ديوان­سالاري شخصي و  رابطه­مند نيز به تقويت نظام غيردموكراتيك ياري می رساند.

نتيجه گيري

    همان گونه که بیان گردید، بر اساس نظريه­ي هانتينگتون دو عامل درآمدهاي نفتي و بوروكراسي گسترده از مهم­ترين موانع عمده­ در برخی کشورها از جمله ایران جهت حركت به سمت دموكراسي مي باشند. در واقع نوعي رابطه­ي همبستگي بين در آمدهاي نفتي و بوروكراسي گسترده با عدم تحقق دموكراسي در ايران بين سال هاي 1342 تا 1357 وجود دارد. در اين راستا نفت از چند جهت به عنوان مانع دموكراتيزاسيون در اين دوران عمل كرده است؛ به گونه­اي كه ابتدا درآمدهاي نفتي، دولت را از اخذ ماليات از شهروندان بي­نياز كرد و باعث استقلال اقتصادي بيش از اندازه­ي دولت از شهروندان شد. بدين ترتيب دولت كه خود را نيازمند به ماليات­ شهروندان احساس     نمي­كرد، خود را در برابر آن ها و نمايندگانشان نيز پاسخگو نمي­دانست. هم­چنين اين عامل باعث وابستگي شديد طبقه­ي متوسط « كه پايگاه عمده­ي دموكراسي به شمار مي­رود » به دولت شده به گونه­اي كه آن­ها حيات اقتصادي خود را وابسته به كمك­هاي دولت مي­ديدند و در نتيجه به خود اجازه­ي انتقاد و سؤال « به دليل ترس از از دست دادن موقعيت خود » نمي­دادند. از سوي ديگر، درآمدهاي نفتي در اين دوران باعث تقويت نقش ارتش در سياست و جامعه نيز شد و اين سازمان كه از طريق درآمدهاي نفتي به مدرن­ترين سلاح­هاي نظامي مجهز گرديد، به پنجمين ارتش دنيا تبديل شد. پس از اعلام دكترين نيكسون مبني بر اعطاي اختيار به هم­پيمانان خود براي حفاظت از منافع آمريكا در سراسر دنيا، ايالات متحده ايران را به عنوان ژاندارم خود در منطقه­ي خليج فارس تعيين كرد كه از مهم­ترين دلايل آن توانايي ايران در پرداخت هزينه­هاي نظامي آن بود كه از طريق درآمدهاي نفتي تأمين مي­شد و اين موضوع باعث قدرت بيشتر ارتش و دخالت بيش از پيش اين سازمان در سياست شده كه به عنوان يكي از موانع عمده­ي دموكراسي به شمار مي­رود.

    تأثير ديگر درآمدهاي نفتي در ايران تشويق رژيم به در پيش گرفتن سياست توسعه­ي اقتدارگرايانه است كه بدون درآمدهاي نفتي امكان­پذير نبود و رابطه­ي مستقيم كاهش و افزايش هزينه­هاي طرح­هاي توسعه­ي اقتصادي همراه با  كاهش و افزايش درآمدهاي نفتي گواهي بر اين مدعاست. رژيم شاه كه توسعه­ي تك­خطي را در پيش گرفته بود، عرصه­ي سياسي را كه از سال 1320 تا 1332 تا حدودي انبساط يافته بود، بيش از پيش منقبض كرد. بنابراين نفت در اين مورد نيز به بسته شدن فضاي سياسي كمك كرد.

    بوروكراسي گسترده و دولتي بودن آن نيز، به عنوان يكي ديگر از موانع توسعه­ي سياسي در ايران سال هاي1342 تا 1357 عمل كرده است كه وجود دو مشكل اساسي در ساختار آن يعني « عدم شايسته سالاري و شخصي شدن » اين روند را تسريع كرد. نكته ي مهم آن كه خود اين ويژگي­ها زاييده­ي يك نظام غير دموكراتيك هستند. در واقع در ايران اين دوره بين بوروكراسي گسترده­ي دولتي و اقتدارگرايي يك رابطه­ي عليت تعاملي برقرار است، به­گونه­اي كه عامل بوروكراسي دولتي گسترده زمينه­ساز اقتدارگرايي و سپس عامل اقتدارگرايي زمينه­ساز گسترش بوروكراسي دولتي  شده است. از طرفي توسعه­ي اقتدارگرايانه محمد رضاشاه نيز باعث گسترش سلسله مراتب اداري شده و از طرف ديگر، بيمار بودن بوروكراسي و انتخاب افراد بر اساس روابط و وفاداري به دربار و عدم  فرصت­هاي برابر براي رسيدن به مناصب حكومتي باعث شد كه بوروكراسي در اين دوره به عنوان مانعي بر سر راه گردش نخبگان و تحقق دموكراسي عمل نمايد.

منابع

الف. فارسی

-         آبراهامیان. یرواند(1383) ، ایران بین دو انقلاب «از مشروطه تا انقلاب اسلامی»، چاپ دهم، ترجمه ی احمد گل محمدی و محمد ابراهيم فتاحي وليلايي، تهران: نشر ني

-         آقا­بخشی. علی و افشاری­راد. مینو(1383)، فرهنگ علوم سیاسی، چاپ اول، تهران: نشر چاپار

-         آزاد ارمكي. تقی(1384)، تغييرات اجتماعي در ايران، چاپ اول، تهران: اجتماع

-         احمد ساعي. احمد(1383)، مسائل سياسي- اقتصادي جهان سوم، چاپ ششم، تهران: سمت

-         اديبي. حسین(1385)، طبقه­ي متوسط جديد در ايران، چاپ اول، تهران: انتشارات جامعه

-         ازغندی. علی رضا(1382)، تاریخ تحولات سیاسی و اجتماعی ایران1357-1320، چاپ دوم،  ج 2، تهران: سمت

-         بديع. برتران(1384)، توسعه سياسي، ترجمه احمد نقيب­زاده، چاپ چهارم، تهران: قومس

-         بشارت. علی رضا و صادق­پور. ابوالفضل(1352)، نظريه­هايي درباره­ي بوروكراسي يا سازمان­هاي بزرگ اداري،چاپ اول، تهران: دانشكده­ي علوم اداري و مديريت بازرگاني

-         بشيريه. حسین(1378)، جامعه­ي مدني و توسعه­ي سياسي در ايران؛ گفتارهايي در جامعه­شناسي سياسي، چاپ اول، تهران: انتشارات علوم نوين

-         بشيريه. حسین(1378)، جامعه­ي مدني و توسعه­ي سياسي در ايران؛ گفتارهايي در جامعه ­شناسي سياسي، چاپ اول، تهران: انتشارات علوم نوين

-         بشيريه. حسین(1380)، موانع توسعه­ي سياسي در ايران، تهران: انتشارات گام نو

-         بشيريه. حسین(1387)، گذار به مردم­سالاري،چاپ اول، تهران: انتشارات نگاه معاصر

-         بشیریه. حسین(1383) ، جامعه شناسی سیاسی، چاپ یازدهم، تهران: نشر نی

-         بنديكس. راینهارد(1382)، سيماي فكري ماكس­وبر، ترجمه­ي محمود رامبد، چاپ اول، تهران: هرمس

-         تيم مك ­دانيل. تیم(بهار 1375)، "حكومت استبدادي، نوسازي و انقلاب در روسيه و ايران"، بررسي و تلخيص فريده فرهي، فصلنامه راهبرد، شماره ی 9

-         راش. مایکل(1377)، جامعه و سیاست، مقدمه­ای بر جامعه­شناسی سیاسی، چاپ اول، ترجمه­ي منوچهر صبوری، تهران: سمت

-         رجايي. فرهنگ(1373)، معركه­ي جهان­بيني­ها، تهران: نشر احياء كتاب، 1373

-         رفيع­پور. فرامرز(1384)، توسعه و تضاد؛ كوششي در جهت تحليل انقلاب اسلامي و مسائل اجتماعي ايران، چاپ ششم، تهران: شركت سهامي انتشار

-         شيخ­زاده. حسین(1385)، نخبگان و توسعه­ي ايران، چاپ اول، تهران: انتشارات مركز بازشناسي اسلام

-         صبوري. منوچهر(1380)، جامعه­شناسي سازمان­ها: بوروكراسي مدرن ايران، چاپ اول، تهران: سخن

-         طلوعي. محمود(1371)، داستان انقلاب،چاپ اول، تهران: نشر علم

-         عالم. عبدالرحمان(1383) ، بنيادهاي علم سياست،چاپ دوازدهم، تهران: نشر ني

-         علي بابايي. غلام رضا(1382)، فرهنگ سياسي آرش،چاپ اول، تهران: آشيان

-         قوام. عبدالعلی(1382)، چالش­های توسعه سیاسی، چاپ دوم، تهران: نشر قومس

-         كاتوزيان. محمد علی(1386)، اقتصاد سياسي ايران، ترجمه ی محمدرضا نفيسي و كامبيز عزيزي، تهران: نشر مركز

-         كارشناس. مسعود(1382)، نفت، دولت و صنعتي­شدن در ايران، ترجمه­ي علي اصغر سعيدي و يوسف حاجي عبدالوهاب،چاپ اول، تهران: گام نو

-         كدي. نیکی(1385)، ريشه­هاي انقلاب ايران، ترجمه­ي عبدالرحيم گواهي، چاپ اول؛ تهران: علم

-         كمالي. مسعود(1381)، جامعه­ي مدني، دولت و نوسازي در ايران معاصر، ترجمه­ي كمال پولادي، چاپ اول، تهران: مركز بازشناسي اسلام و ايران

-         كمالي. مسعود(1381)، دو انقلاب ايران؛ مدرنيته، جامعه­ي مدني، مبارزه­ي طبقاتي،چاپ اول، تهران: ديگر

-         گيدنز.آنتونی(1386) ، جامعه­شناسي، ترجمه­ي منوچهر صبوري، چاپ بيستم، تهران: ني

-         لفت­ويچ. آدریان(1384)، سياست و توسعه در جهان سوم، ترجمه­ي عليرضا خسروي و مهدي ميرمحمدي، تهران: مؤسسه­ي فرهنگي مطالعات و تحقيقات بين­المللي ابرار معاصر تهران

-         لفت­ویچ. آدریان(1382) ، دموکراسی و توسعه، ترجمه­ي احد علیقلیان و افشین خاکباز، تهران :طرح نو، چاپ دوم

-         مصلي­نژاد. ابراهیم(1384) ، دولت و توسعه­ي اقتصادي در ايران، تهران: قومس

-         موثقي. احمد(1385)، نوسازي و اصلاحات در ايران «از انديشه تا عمل»، چاپ اول، تهران: قومس

-         ميخلز. رابرت(1385) ،جامعه­شناسايي احزاب سياسي؛ مطالعه­اي در مورد گرايش­هاي اليگارشي در دموكراسي­ها، ترجمه­ي احمد نقيب­زاده، چاپ دوم، تهران: قومس

-         میرترابی. سعید()، نفت، سیاست و دموکراسی،

-         نقيب­زاده. احمد(1380) ، درآمدي بر جامعه­شناسي سياسي، چاپ دوم، تهران: سمت

-         نوروزي. نصرالله(بهار1375)، "ساخت قدرت شخصي و فروپاشي حكومت پهلوي"، فصلنامه ی راهبرد، شماره ی 9

-         هاليدي. فرد(1358) ، ديكتاتوري و توسعه­ي سرمايه­داري در ايران، ترجمه­ي فضل­الله نيك­آيين، چاپ اول، تهران: اميركبير

-         هانتينگتون. ساموئل(1381)، موج سوم دموكراسي در پايان سده­ي بيستم، ترجمه­ي احمد شهسا،چاپ سوم، تهران: انتشارات روزنه

-         هانتینگتون.ساموئل(1382)، سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی، ترجمه­ي محسن ثلاثی، چاپ سوم، تهران: نشر علم

-         هوشنگ مهدوي. عبدالرضا(1373)، سياست خارجي ايران در دوره­ي پهلوي1300-1357، تهران: البرز

ب. انگلیسی

-          Abrahamian.Ervand(2008), A History Of Modern Iran, 1st ed, London: Cambridge University Press

-          Bermmer.Ian(2006) , The J Curve, A New Way To Understand Why Nations Rise And Fall, 1st ed, New York: Simon & Schuster Press

-          Graham. Robbert(1980), "Iran: the Illusion of Power", New York: St.martin's

-          Hamd Haidari. Shokrullah and Wright. Susan(2001), Participation And Participatory Development Among the Kalhor Nomads of Iran, Oxford University Press And Community Development Journal

-          Mclean.Iain(2002), Dictionary of  Politics, Tehran: Dadgostar

-          palma.Mark(1999), the 1979 Iranian Revolution a Stady, Way in the Role of Culture in the Modernization of  Traditional Societes, London: The University of Western Ontario

-          Parsa.Misagh(1989), Social origins of the Iranian revolution, Putgers University Press 

-          Robert Graham, Iran, The Illusion of Power, New York: ST, Martins Press,1979, P.24.